应急志愿服务是政府资源与非政府资源以应急管理为导向，遵照一定的法律法规进行协调整合，按照一定的应急救援方向和需求，将社会中的人财物等资源转化为强大应急能力的活动过程。社会力量以志愿服务的形式参与危机和风险治理，一方面可以
增强公众应对信机和风险的信心:另一方面可以提升多元主体参与风险治理的程度，降低风险治理的成本。当前，志愿者及志愿服务在应急救灾中发挥着越来越重要的作用，但也暴露出一些问题和缺陷。探索构建应急救灾志愿服务统一指挥协调机制，对于充分利用一切内外环境因素化解志愿服务面临的困境、促进志愿活动可持续发展且有重要的社会意义和实践价值。
一、应急救灾志愿服务中存在的问题
在应急救灾实践中，政府为社会力量参与应急管理提供的制度性渠道仍显不足、不畅，非政府力量的组织化、专业化程度及可持续潜力低，与政府没有良好的合作机制，导致协调指挥上的无序现象。
(一)志愿服务对应急救灾工作的参与度不足
在应急救灾工作中，大部分志愿服务以各类社会组织为载体展开,而现实中社会组织的参与难以贯穿应急管理全过程,呈现片段化、碎片化与被动化倾向。同时.补会组织参与应急管理工作主要集中于救灾与灾后恢复阶段，对于减灾与整备阶段的应急管理参与则十分有限。在我国应急预案体系中,社会力量的参与往往作为一个基本原则被强调,面对具体纳入、淘汰、培育以及合作方式却缺乏深入的制度建构,志愿服务实际上未能参与应急救灾全过程。
(二)志愿服务参与应急救灾协同机制不完善
主要表现在两个方面:一是志愿服务组织和政府部门之间目前没有建立起政社联动机制，使得志愿服务难以在政府的全力推进下做到有序参与、有效补充;二是社会组织之间、志愿服务组织之间连接性不强,往往只是火线携手，许多情况下仅有线上接触，甚至出现因志愿服务内容相同、相似面陷人无序竞争的情况。
(三)志愿服务尚未全面有机地融入社会治理
我国当前的志愿服务大多集中于扶贫济困方面，应急救灾尚未融人社会治理诸领域各环节，公众对志愿服务的认知仍主要局限于个人奉献精神和崇高品质层面,对志愿服务在社会构建和家国同构层面的作用认识不足。
(四)应急志愿服务缺乏相关预案
一些地方在疫情防控中对志愿者管理缺乏有效的统筹协调，对防疫志愿者尤其是大量未注册的社区防疫志愿者管理的规范性较差。不少地方在防疫志愿者的招募、注册、培训、权益保障等管理环节缺乏明确要求，防疫实践中存在各行其是的问题。应急志愿服务没有统一要求，基层社区根据需要自行招募应急志愿者，管理流程不够规范。
二、构建应急救灾志愿服务指挥协调机制
建立高效的应急管理统一指挥协调机制，是推进社会治理现代化的题中应有之意，应急救灾志原服务因其巨大的社会动员力，理应成为应急救实工作中综合协调机制建设的重要内容。具体应做到以下几个方面。
(一)构建常态应急救灾社会动员体系
应急救灾的社会动员度突破以往“现用现招"的紧急动员方式，在常态条件下通过公共性培育和公共安全教育,引导社会公众树立战胜危机和风险的信心，能够在危机和风险来临时自觉投人应急救灾全过程，为非常态下政府进行社会动员尊定基础。同时，增强非政府力量自发、有序参与应急救灾的能力，加大“全国志愿服务信息系统"平台宣传力度，使有志愿服务意愿的人士能够找到适合自己的志愿服务项目和活动。充分利用官方线上平台开展网络志愿服务活动和网上公益宣传，实现志愿服务宣传的线上线下同频共振。
(二)完善对接、引导和指挥机制
针对各类突发重大灾害公共卫生事件提前制定应对方案,完善规范化流程，明确力量调用、现场指挥物资保障等方面的要求，提高志愿服务快速反应能力，确保服务过程科学安全有序。积极培育应急志愿服务专业组织和团队建立医疗、消防、救援、科技、心理疏导等各类专业志愿者队伍，做好登记管理，加强培训演练，完善调用机制，确保其在发生重大突发事件时召之即来、来之能战。各地志愿服务工作协调机构应依据《志愿服务条例》以及国家和地方各级突发事件应急预案，编制应急志愿服务专项预案，具体内容应包括:强调志愿服务协调机构在应急志愿者招募、培训、督导、权益保障等方面的作用，让应急志愿者管理有章可循；设置标准化的应急知识培训内容和演练方案，特别是将传染病防控等应急基础知识纳入志愿者培训内容；发挥志愿服务培训基地作用，开展面向政府部门及企事业单位的短期培训，引导各单位将志愿服务意识融入具体工作安排。
（三）建设各方力量协同的应急管理体制
一是建立政府、社会、公众间“自救、互救、公救”相结合的应急管理互动合作关系。由应急管理部门牵头，梳理和完善应急管理方面的政策法规、行业标准，加强政策法规之间的统一性、协调性，鼓励和促进应急管理领域的社会组织进行整合，以免任务重叠、资源浪费。同时开展经常性培训，加强不同类型突发事件应急志愿服务的人才培育和阵地建设。二是构建志愿服务组织与政府部门在重大突发公共事件应对方面的信息沟通机制和应急救援快速协调机制，完善与政府部门在风险预防和处置环节的组织、协调、指导和保障。通过网络互联、平台互融，实现跨地域、跨领域、跨系统、跨部门的数据汇集、资源共享、供需匹配、管理协同。健全属地或区域间与政府协同应对重特大突发事件的应急志愿服务队伍，针对跨地区、救援难度大的应急事件，按照有关标准和规格为应急救援志愿服务队伍提供应急技术装备，以发挥志愿服务在先期快速处置方面的优长。三是通过开展应急救灾志愿服务项目征集大赛、优秀志愿服务项目评选等活动，依托志愿服务培训基地、社会组织服务中心等阵地，不断加大志愿服务项目开发、合作交流、业务支持的力度。四是搭建突发事件应急管理多元主体协同治理平台。由地方政府根据本地特点建立与省级应急指挥平台相兼容的应急指挥平台系统，共享应急救援信息，统一调配应急救援力量。五是发挥好党组织和党员的力量，持续广泛组织开展党员志愿服务活动，以党的强大引领力、组织力增强志愿服务的执行力、战斗力，确保志愿服务沿正确方向发展。
（四）完善应急救灾志愿服务信息管理制度
地方政府可通过应急救灾志愿者及组织登记制度，确保能够与志愿者、志愿组织随时进行信息交流，同时为公共危机治理设立志愿者数据库。依托“救灾志愿者中心”制度，在灾害发生时直接负责联络协调有关部门，根据需求招募、协调、派遣志愿者，并为志愿者提供支持和保护。在志愿服务信息管理方面，内蒙古在全国率先建立了省级新时代文明实践指挥调度系统。要进一步用好用活已向自治区各地各单位，各新时代文明实践中心、所、站开放的内蒙古新时代文明实践指挥调度系统，使其核心功能——全区五级六类志愿服务组织数据库和三级群众需求信息库成为应急救灾志愿服务的强大支撑，通过大数据分析实现志愿服务提供和群众需求的精准对接。
（五）依托社区建立志愿服务常态联系机制
社区贴近应急救灾第一线，也与志愿服务组织及志愿者联系密切，在应急管理中可以发挥“第一响应阵地”的作用。在应对重大突发公共事件时，可通过“志愿服务 + 社工”的组织平台，将紧急救援、过渡安置和灾后重建阶段的救灾需求信息反馈给政府部门和民间组织。同时，应急志愿服务要以社区需求为导向，因地、因人、因时根据灾情演进中社区居民的动态需求灵活提供相关服务。而在平时，应急志愿服务必须扎根社区，针对重点人群和个性化需求，联动社区内外各方力量“积极响应、接诉即办”，开展基于需求的具体服务。社区可整合资源力量，建立与文明实践试点地区对口联系、定向帮扶机制。
总之，我们要通过构建统一指挥协调机制进一步吸纳社会组织进入应急准备中，增强志愿组织对应急管理的信任与积极性，实现政府危机治理与应急救灾志愿服务的良性互动，为治理公共危机、保护民生福祉提供保障。
（文章发表在《实践》思想理论版2021年11期，作者：王春艳 刘亚萍，作者单位：内蒙古财经大学）